пʼятниця, 9 червня 2017 р.

Реформа лісового сектору України: цілі, шляхи та ризики - Сторожук




В презентації висвітлені питання реформи державного управління в лісовому господарстві, яка триває з 2014 року, не зосереджуючись на завданнях реформи операційного лісового менеджменту (ведення лісового господарства).

Прийняті (або не прийняті в цей період) управлінські рішення вже викликали суттєві економічні наслідки, що можуть проявитися змінами в системі організації державного лісового господарства.



Після Революції Гідності реформаторську діяльність проводили Кабінети Прем’єр-Міністрів України Яценюка А.П. та Гройсмана В.Б.

Сформована наприкінці 2014 року Коаліція депутатських фракцій Верховної ради VІІІ скликання уклала Коаліційну угоду та сформувала уряд, в програму діяльності якого ввійшли положення угоди, зокрема, щодо реформи лісового сектору.

Розглянемо зміст заходів, пов’язаних з лісовим господарством, що були включені до планів діяльності Кабінету Міністрів України на 2015, 2016 та 2017 роки, та стан їх виконання.



Вивчивши протягом 2015 року стан розподілу функцій держави у сфері лісового господарства, уряд вирішив, що під час реалізації повноважень центральними органами виконавчої влади випадків дублювання повноважень не виникає. Тому немає потреби розробки нормативно правових актів щодо виконання контрольних і господарських функцій різними органами влади.


На виконання завдання щодо створення на базі існуючих державних лісогосподарських підприємств єдиної державної лісогосподарської структури, уряд звітував, що було розроблено нормативно-правовий акт щодо створення єдиного державного підприємства, який опрацьовувався за пропозиціями профспілок лісового господарства та громадських організацій.

Оскільки профспілка лісового господарства та багато громадських організацій публічно різко виступали проти намірів створити єдине підприємство, і вимагали оприлюднення документу, то формулювання останнього виразу принаймні не зовсім коректне.

(Із звернення ЦК профспілки до Прем’єр-Міністра України Гройсмана В.Б.: «Проект запропонованої Держлісагентством моделі реформи лісової галузі, як документ, до даного часу, навіть на багаторазові вимоги лісівників, не оприлюднений, економічно та юридично необґрунтований і тому не може бути сприйнятим, як професійними і науковими колами, так і громадською спільнотою»)

Оскільки Верховна Рада запровадила мораторій на експорт лісо- та пиломатеріалів в необробленому вигляді, Кабінет Міністрів звітував про формальне виконання завдання розроблення механізмів стимулювання розвитку вітчизняної деревообробної промисловості.



На основі цього, на 2016 рік уряд Яценюка А.П. переніс завдання створення єдиної державної лісогосподарської структури, і додав два умовно нових: запровадження електронного обліку деревини для всіх постійних користувачів, яке передбачалося розпорядженнями Кабінету Міністрів України ще 2009 року (від 16.09.2009 № 1090-р і від 18.11.2009 № 1408-р); та створення прозорої системи реалізації лісоматеріалів необроблених.

Проте після зміни складу уряду, і перезатвердження Програми діяльності, серед пріоритетних дій уряду Гройсмана В.Б. не знайшлося заходів, що стосувалися лісового господарства ні в 2016, ні в 2017 році.

У 2017 році заплановано розробити законопроект “Про збереження природних оселищ та видів дикої флори і фауни, зникаючих та рідкісних в Європі” на виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.



При розгляді річних (на 2014-2017 роки), та перспективних (до 2020 року) завдань уряду, складається враження (і це є ризиком), що КМУ не має планів щодо реформування лісового господарства, і не включає його до пріоритетних напрямків діяльності.
Цього місяця уряд також переніс термін підготовки Концепції реалізації державної політики управління суб’єктами господарювання, визначений планом заходів відповідної Стратегії 2015 року, з квітня на грудень поточного року.

Невизначеність урядових планів посилюється на фоні закінчення в 2015 році терміну дії державної цільової програми. За результатами аудиту Держлісагентства в 2016 році Рахункова палата України зазначає, що «нормативний акт, який би визначав основні напрями збалансованого розвитку лісового господарства, спрямовані на посилення екологічних, соціальних та економічних функцій лісів України, відсутній» (Державна цільова програма «Ліси України», затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 16.09.2009 № 977, завершена у 2015 році, а нової відповідної програми протягом 2016 року не прийнято). Через відсутність державної програми втрачаються стратегічні пріоритети розвитку лісового господарства.

Важливо було б знати наміри уряду щодо інституціональної ролі Держлісагентства. В 2014 році був підготовлений проект постави КМУ, що передбачав реорганізацію Держлісагентства шляхом його злиття з іншими агентствами. Аргументи проти такого підходу тоді були сприйняті, і Держлісагентство зберегло статус ЦОВВ. Проте, інституційна роль «лісового» ЦОВВ залишається в центрі уваги адміністративної реформи та планів реформування і про це детальніше на окремому слайді

Завдяки впровадженню з 2016 року порядку проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та директорів держпідприємств статус Держлісагентства та інших держорганів насправді посилився. Принаймні нелогічно реорганізувати органи, установи чи підприємства, керівники яких були нещодавно обрані на відкритих конкурсах.

Натомість, за період їх проведення виникли критичні оцінки щодо їх прозорості в супроводі окремих судових позовів. Проте, що можливо важливіше, це відсутність безпосередньої чи опосередкованої відповідальності конкурсної комісії за результати призначень.



З 2014 року було висловлено декілька пропозицій щодо інституційної ролі Держлісагентства та його територіальних органів. Щоправда жодна не мала комплексного обґрунтування:
  • Реорганізація шляхом злиття з іншими ЦОВВ (Яценюк А.П.)
  • Ліквідація з утворення Департаменту у складі Мінагрополітики (Григорович О.І.)
  • Створення Лісового патруля (Ковальчук О.П.)
  • Ліквідація з утворенням Служби лісів (Єднак О.В.)
  • Ліквідація територіальних органів як юридичних осіб (Юшкевич Х.В.)

Можливо пропозиція очільниці Держлісагентства була обумовлена тим, що призначення керівників територіальних органів без статусу юридичної особи не вимагатиме проведення конкурсу.

Крім згаданих, слід приймати до уваги, що до переліку альтернативних пропозицій щодо ролі ЦООВ з питань лісового господарства слід додати, що за своїм територіальним та виробничим базисом воно могло б претендувати на роль міністерства, – землі лісогосподарського призначення у віданні лише Держлісагентства наразі займають понад 12% території країни, і 27% від загальної площі земель державної власності.



Законодавча діяльність Верховної Ради також вплинула на процеси розвитку лісової галузі.
Закон про тимчасову заборону експорту лісоматеріалів у необробленому вигляді, попри відкладені терміни вступу в дію, таки викликав тимчасову кризу збуту лісогосподарськими підприємствами круглих лісоматеріалів. При цьому схвалену позицію Коаліційної угоди щодо оцінки можливостей введення експортного мита парламентарі до уваги не прийняли.

За умови закінчення державної цільової програми «Ліси України» та відсутності урядових планів реформування державного лісового господарства, Верховна Рада радикально скоротила видатки у державних бюджетах на 2016 та 2017 роки на фінансове забезпечення виконання заходів із ведення лісового і мисливського господарства, охорони і захисту лісів у лісовому фонді. Як наслідок, виникла системна криза всього державного управління лісовим господарством.

Попри звернення ЦК профспілки лісового господарства, яке було підписане 30 тисячами працівників, на початку 2016 року до Президента, Голови Верховної Ради та Прем’єр-міністра України стосовно ситуації, яка склалася в лісовому господарстві – в Законі про держбюджет на 2017 року знову було визначено мізерні суми на фінансування лісового господарства, недостатні навіть для виплати заробітної плати лісовій охороні держлісгоспів південних та східних областей.


Криза недофінансування не тільки може привести до банкрутства низку державних підприємств, а й впливає на всю систему державного управління.

Збільшення бюджетних видатків на керівництво та управління в сфері лісового господарства не в змозі посилити державне управління, в той час як через відсутність фінансування за іншою статтею Держлісагентство втрачає підприємства прямого підпорядкування, що виконують державні функції або надають державні послуги.

Ліквідована Українська державна база авіаційної охорони лісів; на межі ліквідації Український державний проектно-вишукувальний інститут лісового господарства «Укрдіпроліс», саме тоді, коли виконання Угоди про асоціацію вимагає підготовки десятків нових технічних стандартів; ЛІАЦ (Лісогосподарський інноваційно-аналітичний центр) здійснює відчуження державних земель у м. Києві, що знаходились у його користуванні.

Без бюджетного фінансування в 2016 році ВО «Укрдержліспроект» зберігся завдяки укладанню договору на проведення лісовпорядкування ДП «Чорнобильська Пуща», та скороченню штатів на 25%. У його складі перестав функціонувати Центр національної інвентаризації лісів, на межі розформування ґрунтово-хімічна лабораторія та ґрунтово-лісотипологічна партія, досі не зрозуміло за які кошти буде вестися бази екологічного моніторингу лісів.

Очевидно, що подібним чином виживають наукові інститути та установи, спеціалізовані лісозахисні підприємства, – переорієнтовуючись на роботи на договірних умовах.
За відсутності державної цільової програми декілька обласних рад схвалили цільові програми розвитку лісового господарства окремих областей (Івано-Франківська, Кіровоградська, Львівська, Полтавська, Тернопільська області). Це ознаки процесу децентралізації управління.
Однак, в нелісових за своїми кліматичними умовами регіонах баланс ризиків і вигод від ведення лісового господарства та збереження лісових екосистем може забезпечити лише держава, а не місцева громада, тому децентралізація не є оптимальним шляхом реструктуризації управління в цілому для України.

Крім того, росте кількість різноманітних обласних ініціатив, – заборони рубок, обмеження експорту з території області, зупинки поставок на митниці. І центральному керівництву все важче адекватно реагувати на ці виклики.


Реформаторська діяльність Держлісагентства та Мінагрополітики відноситься переважно до 2015 року. Це справді було вікно можливостей, коли з одного боку був запит не проведення реформ, а з іншого декларувалася політична воля їх впроваджувати. Однак жоден з прийнятих протягом цього періоду документів не набув статусу офіційного. Більше того, керівництво Держлісагентства не використало рекомендації та документи, напрацьовані раніше у рамках різних проектів та робочих груп з реформування. Врешті-решт, запропонована Головою Держлісагентства О. Ковальчуком модель реформування викликала шквал критики з боку професійних кіл та громадськості, що вбачали в ній приховані загрози приватизації як підприємств так і державних земель. Побічним наслідком непрозорого прийняття рішень та непродуманої моделі реформи стала дискредитація власне процесу реформи. (Лісова галузь потребує захисту від «реформ» і «реформаторів!» – такі месиджі продовжують лунати з боку лісників).

Попри численні пропозиції декількох робочих груп з реформування жодна з моделей реформ не знайшла підтримку. Над цим завданням мала б працювати і робоча група з реформування високого рівня, однак перспективи її діяльності залежать від залучення до її роботи нових керівників Держлісагентства та Мінагрополітики.


Перелік варіантів моделі господарського реформування лісового господарства насправді доволі широкий, враховуючи ті моделі, що широко не висвітлювалися та запропоновану нещодавно Головою Держлісагентства Юшкевич Х.В.

Кабмін Яценюка розробив проект Закону України “Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, та деякі питання діяльності об’єктів, що виключаються з такого переліку” реєстраційний номер 1567, поданий 22.12.2014, згідно якого державні лісогосподарські підприємства могли бути можуть бути перетворені у державні акціонерні товариства. Аналогічно змісту законопроект підготовлений Мінекономрозвитку в 2016 році.

В рамках програми ФЛЕГ на початку 2015 року було проведене експертне дослідження щодо нормативного обґрунтування можливостей створення єдиного державного лісогосподарського об’єднання.

Створення єдиного об’єднаного державного лісогосподарського підприємства, що було озвучене на засіданні колегії Мінагрополітики в жовтні 2015 року як офіційна позиція Держлісагентства, – не було сприйняте ні громадськістю ні працівниками галузі.
Маловідомі плани Мінекономрозвитку щодо створення Національної Холдингової компанії, яка б включала державні лісогосподарські підприємства, публічно не обговорювалися.
Перед утворенням робочої групи з реформування при Мінагрополітики в жовтні 2016 року, Народний депутат Єднак О.В. пропонував розглянути можливості створення регіональних лісових холдингів.

Створення об’єднань підприємств на рівні областей, утворення Державного фонду лісового господарства презентовано Головою Держлісагентства в травні 2017 року.

Щодо ідеї створення державних обласних господарських об’єднань, висловленої Юшкевич Х.В., то розподіл коштів на рівні держави дійсно можливий за умови створення Державного фонду лісового господарства, що б адмініструвався Держлісагентством.


Для створення подібного фонду його ініціаторам слід буде законодавчог подолати декілька положень Бюджетного кодексу. Малоймовірне створення позабюджетного фонду. Якщо Державний фонд лісового господарства буде створено у складі спеціального фонду Державного бюджету України, то важливими питаннями буде вплив КМУ на перерозподіл видатків фонду; а також питання визначення розпорядника коштів.

Ситуація коли в Держбюджеті одним рядком буде визначено кошти Державного фонду лісового господарства, нічим не відрізняється від ситуації коли одним рядком визначаються кошти на бюджетну програму 2805060 на фінансування ведення лісового і мисливського господарства.

За наявності коштів в Держбюджеті немає об’єктивних перешкод на їх розподіл Держлісагентством як це визначено Порядком використання цих коштів за постановою Кабміну.

Але процедура адміністрування коштів повинна відрізнятися і бути чітко прописана в проекті Закону про Держфонд. Саме поява такої процедури змінює ситуацію щодо статусу органу, який буде адмініструвати фонд. Це буде прецедент, коли державний орган стає фактично учасником фінансових відносин з наповнення власного бюджету та його розподілу.



Якщо загалом поглянути на проведену діяльність органів влади з реформування очевидною є також необхідність узгодженої лісової політики. Саме ідеологія подібного документу повинна виправдовувати вартість наступних реформ.

Ризики, що були згадані раніше, це також виклики для майбутніх дій.

Перерахуємо їх у порядку нагальності вжиття заходів:

– криза ринків збуту кругляка, що поступово долається;
– дискредитовано зміст реформування, а модель реформи поки що не вибрана, – що обмежує коло можливостей;
– роль «лісового» відомства не повністю визначена: зовні – недооцінена в уряді, всередині – низку функції не формалізовано (регулятора ринку деревини, виконання функцій міністерства);
– наявні претензії до проведення конкурсів, що мають бути усунені;
– відсутня цільова програма та урядові плани реформування, що впливає на перспективи сектора;
– недофінансування та пов’язана з ним системна криза управління, ігнорування якої приведе до незворотних довготермінових наслідків.

Крім того, поза увагою залишалися виклики децентралізації та проведення земельної реформи.

В таких умовах, лісове господарство слід терміново рятувати, а не реформувати.

Єдиний спосіб збереження державного управління і державного лісового господарства, – це термінове відновлення його фінансування за бюджетною програмою.

Це ключове рішення, що повинне бути прийнято в даний момент. Інакше кризовий стан стане незворотнім. У разі відновлення фінансування, можна знову думати про потреби проведення функціонального обстеження (а не контрольних перевірок) Держлісагентства, та удосконалення його інституціональної ролі в зв’язку з, наприклад, адмініструванням коштів фонду державного лісового господарства або іншими ініціативами щодо реформування.



В. Сторожук
08/06/2017 

0 коммент.:

Дописати коментар